CCER重启再进一步,企业仍需审慎投资

【摘要】《温室气体自愿交易管理办法(试行)》(征求意见稿)的发布为碳建设带来积极信号,国家核证自愿减排机制重启形势愈加明朗。减排项目开发业主、开发咨询机构、审定与核证机构将迎来参与的重要机遇期。但碳资产投资存在一定风险,企业需要密切关注变化趋势,审慎投资。未来,随着6.4条下的国际自愿碳市场逐步建立,CCER与国际市场接轨将对我国提升气候应对领域的国际话语权、实现国家自主贡献产生重要影响。

日前,生态环境部组织对国家发展改革委于2012年印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(下文简称“暂行办法”)进行了修订,编制形成了《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》(征求意见稿)(下文简称“新管理办法”),并公开征求意见。

不同于全国权交易市场的强制属性,温室气体自愿减排交易体系遵循自愿的原则,通过鼓励温室气体自愿减排行为,推动我国碳达峰目标的实现。2012年出台的暂行办法首次提出对温室气体自愿减排交易采取备案管理制度,明确将备案减排量称作国家核证自愿减排量(CCER)。2015年自愿减排项目正式启动交易,但在2017年3月,国家发改委发布公告暂停CCER项目和减排量备案申请。目前,已有九个地方试点碳市场允许使用CCER抵消碳排放。新管理办法进一步完善管理制度、细化主管部门职能、强调项目业主和审定与的主体责任、明确构建交易系统等,而暂时未明确的部分有项目类型、,以及审定与核查机构的资格认定。与此前CCER交易由国家发展改革委直接管理不同的是,未来生态环境部将与同市场监管总局探索建立部际联合监管机制。随着新管理办法的公示和进一步完善,相关制度和标准流程将进一步明确。

整体流程简化,但项目要求提高

新管理办法在保障政策连贯性的基础上,对登记流程、CCER项目规定、减排量交易、既有减排量的处理以及审定监管等方面采取了制度创新,以下几个关键点将对CCER重启产生影响:

登记注册流程简化

新管理办法对自愿减排项目和减排量的登记流程进行了简化,CCER项目和减排量备案具体流程和时间供参考:


图 | 新管理办法下的登记注册流程示意图

在全流程无障碍通过的前提下,理论上60个工作日可完成减排量登记,项目登记审核和减排量登记审核时间分别只有10个工作日,比暂行办定的流程节省了大量时间。此外,新管理办法在项目审定和减排量审定之前增加公示环节,让整个流程更加公开透明。

项目和减排量的时间节点确定

新管理办法中规定两种登记申请的时间范围,一种是项目减排量登记,另一种是项目登记。新管理办法将自愿减排交易机制成立的时间,即暂行办法印发实施的时间2012年6月13日作为申请登记的温室气体自愿减排项目的时间节点,凡申请减排量核查与登记的项目都应于这一时间节点之后开工建设。申请登记的项目减排量需同时满足产生于我国提出碳达峰碳中和目标,即2020年9月22日之后,以及在项目申请登记之日前 5 年以内这两个条件。

减排量集中统一交易取代分散交易

新管理办法指出,已组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构和全国温室气体自愿减排交易机构。因此,CCER不再通过各试点碳市场的交易机构分散交易,而是通过全国统一的交易机构——绿色交易所,开展集中统一交易。北京绿色交易所承建的全国自愿减排交易系统于今年6月底具备上线运行的基本条件,将来CCER交易将通过这一平台完成。

既有减排量可继续使用

新管理办法明确既有减排量,即2017年3月14日前签发的减排量,可以继续使用。2017年3月14日前已经获得备案的减排量,由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登记,并可以按照国家有关规定使用。但对于已备案而没签发出减排量的项目,是否需要重新走备案流程以及重新备案的参与条件,新管理办法均没有明确。

监管强化,未来实行“双承诺”

新管理办法突出项目业主和审定与核查机构的主体责任,加强全流程信息公开要求,强化事中事后监管,强化数据质量管理。值得一提的是在项目登记时,无论是项目业主还是审定与核查机构,都需签订承担相应责任的承诺书:审定与核查机构对项目审定报告合规性、真实性、准确性负责;项目业主对项目唯一性,以及所提供材料真实性、完整性和有效性负责。

核心悬而未决,企业还需观望

当前,已公布的新管理办法中还有很多重要细节和标准尚未明确,首当其冲的是自愿减排交易机制所支持的项目的具体类型、各类型所对应的方法学,以及对审定与核查机构的资格认定。

虽然新管理办法规定了CCER项目范围包括可再生能源、林业、甲烷减排、增效等有利于减碳增汇的领域,能够避免、减少温室气体排放,或者实现温室气体的清除的领域,但还未就各领域内项目类型的细化和分类以及项目筛选的标准进行详细说明。目前各领域所对应的方法学还未正式出台,而具体的项目类型分类标准要需要依据将来陆续出台的方法学制定。

在审定与核查机构的资格方面,还未出台对于参与国家核证自愿减排机制的第三方审定与核查机构资格认定的标准,包括审定核查机构中人员的执业资格认定。当前缺少能对核查机构资质以及人员专业资质给予保障的全国统一认证程序,随着自愿减排交易机制对审定与核查要求的逐渐提高,可以预见这一问题将会得到改善。

对企业的建议

对于减排项目开发业主

整体来看,全国碳市场第二履约期年底履约在即,以全国碳市场50亿吨的年排放总量和其中5%使用CCER抵消来计算,2023年底CCER市场需求总量上限约为5亿吨,而当前CCER存量不足1000万吨,市场缺口巨大。第一履约期全国碳市场配额缺口约为1.88亿吨,配额总成交1.79亿吨,共计0.33亿吨CCER用于配额清缴抵消。第二履约期预计配额缺口约为4亿吨,截止2023年上半年配额成交0.59亿吨,CCER重启将对未来配额成交量和CCER抵消需求量产生重大影响。CCER供不应求的局面将反映在价格端,在市场即将履约时,CCER价格将持续走高,接近配额价格。因此,伴随着新管理办法的出台,CCER重启更近一步,整体局势更加明朗,部分优质示范性减排项目的开发业主或将最早在年底受益。但从长期来看,CCER全面重启之后,减排量供给持续加大,CCER价格将逐步回归理性。


图 | 全国碳市场CCER履约贡献示意图

需要关注的是,新管理办法中的核心问题悬而未决,哪些类型的项目可以开发为CCER暂不明确,而减排项目前期开发需要一定规模的前期资金投入,因此企业不可盲目圈地,而是要擦亮眼睛,有针对性地筛选符合要求的优质项目进行储备或者前期开发。虽然新管理办法未规定支持的项目类型,但确定来自于“可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域”。结合唯一性原则,CCER机制目前阶段大概率不会纳入集中式光伏风电项目,从而保证环境权益不被重复计算。在储备林业碳汇项目资源时,企业也要在前期密切关注林地质量,并持续跟踪CCER政策变化及市场动态,在规避风险的前提下选择适合的开发模式。

对于审定与核查机构

新管理办法增加七项监管内容和六项法律责任内容,释放出未来对减排项目管理将更加严格的信号,项目业主、审定与核查机构、交易主体、主管部门等主体对减排项目和减排信用的诚信度负有不同的信息披露和监管责任。在减排项目开发过程中,项目的额外性论证是关键,也是项目注册登记的前提,项目业主需要委托审定与核查机构对项目进行论证。在这一环节,审定与核查机构处于信息劣势,难以掌握项目的全过程信息,发现并查证项目业主隐匿信息的成本高,因此存在极高的监管失效风险,甚至涉及法律责任。因此,建议审定与核查机构在项目过程中严格规范工作程序,做好项目信息存档留证,以保护自身权益。

对于投资机构

2017年3月以来,CCER暂停项目和减排量备案申请。2022年以来CCER整体成交量相比2021年大幅下降,一方面是交易随全国碳市场履约呈周期性波动,另一方面在于第一履约期后CCER存量严重不足。CCER重启后,CCER长期有交易无市场的现状有望改善,统一的场内交易将使价格更加公开透明,市场交易活跃度将大幅提升,市场投资需求旺盛,银行、证券等金融机构可以针对市场交易主体的投资需求探索和丰富多样化的服务场景。但投资者需要关注三方面的风险,一是当前我国碳市场仍以履约企业参与为主,潮汐现象显著,价格发现能力相对较弱,容易出现“企业惜售、个人空炒”的情况,二是碳市场交易具有极强的专业化特征,三是CCER重启进度不及预期的风险。在此背景下,金融机构需要进一步了解碳和碳市场的运行逻辑,同时精准把握政策趋势,谨慎投资。

CCER发展的国际展望

对于跨境交易,新管理办法规定,“核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定,由生态环境部会同有关部门另行制定”,规则并未明确。但在全球共同应对气候变化背景下,CCER重启后,国家、企业层面都需要进一步思考其在国际上的发展前景和发展方向。

《巴黎协定》实施以来,全球各区域碳市场建设进一步加快,各国贸易和投资活动对于企业和产品的碳排放情况提出了更高的要求,如国际机制(CORSIA),对于相关行业企业构成减排压力。同时,《巴黎协定》要求各国主动制定减排目标和措施,即国家自主贡献(NDCs),我国在2020年更新和强化国家自主贡献目标,提出“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值,力争2060年前实现碳中和”。2021年底,第二十六届格拉斯哥气候大会(COP26)通过了“6.2 合作方法”和“6.4 减排机制”,其中6.2条明确国家之间可以通过减排量国际转移进行协作,第6.4条则致力于搭建一个全新的国际自愿减排生成机制,一个全新的国际碳减排交易合作机制正在形成。

因此,我国自愿减排机制与国际接轨对于我国对抗国际碳减排压力、实现国家减排承诺、增强全球气候治理话语权都至关重要。CCER重启后,在国际层面至少有两个方面的问题需要我们进行思考和讨论:

第一,CCER机制如何提高国际认可度。随着《巴黎协定》6.4机制的进一步落实,全球自愿减排市场逐步建立,需要探索CCER机制与国际接轨的可能性和实施路径,从而提高我国在国际自愿减排市场的话语权和影响力。以国际航空碳减排机制CORSIA为例,它是自清洁发展机制以来第二个全球化的碳减排机制,申请成为其合规减排机制对于CCER走向国际化有很大程度的影响。CORSIA试点阶段(2021-2023年)通过了包括我国CCER机制在内的8个减排机制,但由于我国未参与试点阶段的制度安排且CCER自2017年暂停运营,CCER未能在其中发挥实际作用。CORSIA正式实施第一阶段(2024-2026年)启动在即,目前有包括自愿碳标准(Voluntary Carbon Standard, VCS)、黄金标准(Gold Standard,GS)等多个国际自愿减排机制申请加入,相关管理部门可尽快向国际民航组织提交CCER评估申请,争取获得正式实施阶段的合规资格。

第二,CCER机制如何在我国实现国家自主贡献中发挥更大的作用。《巴黎协定》第6.2条通过减排量跨国转移为国家自主贡献提供了一条新的实现路径,原则上任何缔约方都可以是买家,可以通过购买碳减排指标用于实现自己国家的减排目标。如果获得我国政府批准,未来CCER机制或许可以进一步扩大应用的范围,例如与一带一路沿线国家合作在CCER机制下开发减排量,国内企业可以通过购买这部分的减排量用于抵消碳排放,在提高CCER机制的影响力的同时助力实现我国的国家自主贡献目标。当前,减排量国际转移的规则和路径尚未完全确立,最快可能在今年年底的COP28有进一步的结论,有关部门、组织和企业可以在此之前开展初步的调研和探索,共同为实现国家自主贡献做出努力。

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